Il reste deux mois avant la (nouvelle) date du Brexit. L’UE exige la signature d’un accord de sortie incluant un protocole sur l’Irlande, avant de négocier un traité de de libre-échange avec le Royaume-Uni. Le PM britannique, Boris Johnson, se dit prêt à sortir sans accord si ce protocole n’est pas supprimé. A première vue, on a les ingrédients du psychodrame comme en février-mars derniers. Toutefois, il y a un élément nouveau: la perspective d’élections anticipées. Avant ou après le 31 octobre, telle est la question? C’est une complication additionnelle mais peut-être aussi un moyen de débloquer enfin la situation.

[ndlr] Cette analyse a été rédigée avant la demande de suspension du Parlement introduite pas Boris Johnson mercredi 28 août. La rentrée parlementaire est prévue le mardi 3 septembre mais si cette demande de suspension devait être acceptée par la reine, le Parlement serait suspendu après les débats du 9 septembre, et jusqu’au 14 octobre. Une situation qui accentuerait fortement la probabilité d’un “no-deal Brexit”.

 

Par Bruno Cavalier, Chef Economiste et Fabien Bossy, Economiste

 

Brexit, une arme électorale pour Boris Johnson

A deux mois de la date-limite fixée pour la sortie du Royaume-Uni hors de l’UE, on ne peut s’empêcher de revisiter les débats qui se posaient en début d’année1. Tout le monde avait alors en tête le compte à rebours jusqu’à l’échéance du 29 mars, cette fois-ci c’est le 31 octobre, qui est par ailleurs la nuit d’Halloween. Qu’est-ce qui a changé, qu’est-ce qui n’a pas changé dans le problème du Brexit?

Commençons par rappeler les invariants du problème

• L’option par défaut reste une sortie sans accord (“no-deal Brexit”). Autrement dit, pour éviter cette éventualité, il faut une décision particulière. Trois possibilités sont envisageables. La première est de remettre en cause le Brexit lui-même. La deuxième est de conclure un accord ouvrant la voie à une période de transition au cours de laquelle le RU et l’UE négocieraient un accord de libre-échange. La troisième est de repousser une nouvelle fois la date de sortie. Aucune de ces trois options ne va sans poser de graves difficultés, nous y reviendrons plus bas.

• L’UE exige un dispositif spécial et temporaire entre la République d’Irlande (territoire de l’UE) et l’Irlande du nord (territoire du Royaume-Uni) le temps que soit négocié et conclu un nouveau régime de relations commerciales RU-UE. Le but est double. Primo, éviter l’érection d’une frontière physique entre les deux parties de l’île, ce qui remettrait en question le Good Friday Agreement qui avait mis fin aux “troubles” en 1998. Secundo, éviter qu’une partie de la frontière extérieure de l’UE reste totalement ouverte, ce qui soulèverait des problèmes de fraude, de risque pour la santé et la sécurité de l’UE.

• L’opinion publique britannique n’a pas massivement changé d’opinion depuis le référendum de 2016 en faveur du Brexit. Les sondages suggèrent que la part des Leavers s’effrite un peu mais il n’y a pas de quoi créer un mouvement en faveur d’un nouveau référendum.

• La majorité du Parlement britannique est opposée au backstop irlandais dans la forme actuelle2, mais rejette tout autant le “no-deal Brexit”. L’impopularité du backstop est bien réelle. Une partie tient à l’impopularité de Theresa May qui avait négocié ce protocole. Une autre traduit la réaction épidermique de nombreux élus pour tout ce qui touche l’intégrité du territoire britannique, en particulier l’Irlande. L’influence du petit parti unioniste DUP, dont dépend la majorité gouvernementale, est ici évidente. Dans le protocole, il est prévu que le Royaume-Uni ayant quitté l’UE resterait dans l’union douanière en attendant un accord permanent et que l’Irlande du nord éviterait toute divergence réglementaire avec la République d’Irlande. De ce fait, le RU ne pourrait pas conclure d’accords douaniers particuliers avec d’autres pays dans le monde et devrait accepter que la Commission européenne et la Cour européenne de Justice aient un rôle-clé en cas de litige. Un sentiment répandu est qu’avec le backstop irlandais, le Brexit n’est pas vraiment un Brexit.

Compte tenu de ce qui précède, le problème du Brexit est insoluble en l’état actuel des “lignes rouges” posées par les diverses parties en présence. Une solution exige soit un compromis (c’est alors une question de rapport de force RU-UE et une bataille dans les opinions publiques), soit une modification radicale de l’équilibre des forces politiques impliquant de nouvelles élections.

Ayant rappelé les invariants, voyons aussi ce qui a changé en six mois

• Pour la première fois depuis le référendum de juin 2016, les Brexiteers sont vraiment en charge du problème qu’ils ont créé. À l’époque, peut-être surpris de leur victoire, sans aucun programme de gouvernement et divisé entre eux du fait de leurs ambitions personnelles, les partisans du Leave avaient fui leur responsabilité et laissé à Theresa May, favorable au Remain, le soin de de se débrouiller. Boris Johnson, le nouveau Premier ministre, a, lui, fait campagne pour le Brexit, y voyant un avantage pour sa carrière politique plus que par conviction profonde. Il a purgé le gouvernement de tous les éléments jugés trop mous. Il est flanqué d’un conseiller spécial, Dominic Cummings, dont toute l’activité en vingt ans a consisté à oeuvrer dans les milieux conservateurs afin d’éloigner le RU de l’UE. Pour certains, ce serait le Varoufakis de Boris Johnson, prêt à toutes les extrémités pour quitter l’UE le 31 octobre. De fait, à moins d’y être contraint par le Parlement ou par les circonstances économiques, Boris Johnson paraît peu enclin à demander une nouvelle extension de la date de sortie.

• Le parti conservateur penche pour des élections anticipées. Après le cuisant échec de Theresa May aux élections anticipées de juin 2017, il y avait peu d’appétit pour retenter le coup, mais l’arrivée de BoJo a rouvert cette possibilité. En délivrant le Brexit sans délai, BoJo peut espérer reprendre les électeurs partis chez UKIP/Brexit Party et l’emporter face à une opposition divisée entre travaillistes et libéraux. La situation actuelle n’est de toute façon pas tenable: la majorité n’est que d’une seule voix, elle dépend du soutien du DUP, et le parti Tory est sans cesse accusé de faiblesse par Nigel Farage. Ajoutons que BoJo a un autre argument électoral non négligeable: Jeremy Corbyn, le chef de l’opposition travailliste, est un épouvantail pour une large partie de l’opinion et les milieux d’affaires.

Exportations de la zone euro vers le Royaume-Uni

• Dernier changement, les conditions économiques, tant au Royaume-Uni que sur le continent, sont plus faible qu’en début d’année. Le PIB britannique avait été boosté au T1 (+0.5% t/t) par les préparatifs du Brexit (stockage) mais cela s’est payé par une contraction au T2 (-0.2% t/t). Hormis ces soubresauts, qui créent de graves perturbations dans les échanges, la croissance tend à ralentir et le climat des affaires décline (graphes). L’incertitude étant négative pour l’activité, il peut être préférable de se débarrasser au plus vite du problème du Brexit… Notons toutefois qu’un “no-deal Brexit” ne peut sérieusement faire figure de scenario économique désirable, sauf à croire qu’on puisse en sortir facilement au bout de quelques jours ou semaines (c’est peut-être le pari de BoJo).

Climat des affaires au Royaume-Uni

Un “no-deal Brexit”, faut-il le redire, équivaut à un nouveau paradigme pour les relations commerciales avec l’UE. Au lieu d’un accès libre et sans frictions au marché unique de l’UE, le RU deviendrait d’un coup un pays tiers, dont les échanges de biens avec l’UE devraient obéir aux règles de l’OMC, impliquant des barrières tarifaires et, ce qui est encore plus grave, des barrières non tarifaires. Les diverses études chiffrent un tel choc à une baisse du PIB réel de cinq points en moyenne sur le moyen terme par rapport au scénario de maintien dans l’UE (voir notre Étude du 14 février déjà citée). Dans ses travaux, la Banque d’Angleterre, estime que l’essentiel de ce coût se ferait sentir presque sans délai, du fait de la chute du volume des échanges (et des perturbations associées), du choc sur la confiance des agents et du resserrement des conditions financières.

Quels sont les scénarios envisageables dans ces conditions?

Après trois années de discussions difficiles sur le Brexit, le sentiment de fatigue chez les deux parties en présence est, on peut l’imaginer, très élevé. Chacun juge qu’il a déjà fait le maximum de concessions possibles, chacun accepte l’éventualité d’un scénario de “no-deal” (option par défaut) tout en sachant bien que c’est le plus coûteux pour tout le monde. Dans la bataille des opinions publiques qui est en cours, chacun tente donc de démontrer: a) qu’il est prêt au “no-deal”3 – mais peut-on l’être vraiment face à un choc inédit? ; b) que tout échec des négociations serait dû au camp d’en face. Aucun camp ne peut se permettre de fermer toutes les portes. Ainsi, Boris Johnson qui prétendait attendre les représentants de l’UE à Londres s’est rendu récemment à Berlin et Paris. Du côté de l’UE, sur la proposition de la Chancelière et même si personne ne se fait beaucoup d’illusions, on a donné 30 jours à BoJo pour présenter une alternative crédible au backstop dans sa forme actuelle.

Plusieurs événements peuvent affecter la dynamique politique au Royaume-Uni d’ici la date du 31 octobre.

• 3 septembre – Le Parlement britannique fait sa rentrée. Comme en début d’année, les opposants au “no-deal” reprendront leurs manoeuvres pour s’opposer à ce scénario, avec l’aide active du Speaker de la Chambre. Venant de partis et de camps différents (Remain ou Leave), certains peuvent aussi avoir d’autres objectifs en tête: faire tomber le gouvernement BoJo, ou le forcer à demander une nouvelle extension, etc. Parmi les plus ardents partisans du Brexit, même l’élimination du backstop irlandais n’est pas vue comme une concession suffisante. En somme, on peut s’attendre à pas mal d’agitations au Parlement.

• 29 sept-2 octobre – Le parti conservateur tient sa conférence annuelle. Cela peut constituer une belle tribune électorale en prévision de nouvelles élections.

• 17-18 octobre – Il y a un sommet de l’UE qui, pour l’heure, est le dernier grand rendez-vous prévu entre les dirigeants de l’UE et du RU. Bien entendu, les discussions peuvent se poursuivre au-delà de cette date.

• Dans les prochains jours ou semaines, des élections anticipées pourraient être annoncées, voire même organisées. Comme il faut compter un délai d’environ cinq semaines entre l’annonce et la tenue des élections, pour organiser un vote avant le Brexit-Day, il faudrait que l’annonce soit faite avant le 15 septembre. Le scénario d’élections peut survenir dans deux cas. Le premier est celui où le gouvernement chute après avoir perdu un vote de confiance à la majorité simple et où le Parlement est incapable de s’entendre pour soutenir un nouveau gouvernement. Le second est celui où le PM lui-même propose des élections, ce que le Parlement doit soutenir à la majorité des deux tiers (tout indique que les travaillistes sont prêts à aller aux urnes).

Toutefois, nul ne sait, sans doute pas même Boris Johnson, quel est le moment idéal pour annoncer et organiser de nouvelles élections. Les sondages sont ici un guide très imparfait. Quand Theresa May avait fait ce pari en avril 2017, les sondages lui prédisaient une large victoire mais début juin, au moment des élections, le résultat fut tout différent. En l’état actuel des choses, les intentions de vote mettent le parti conservateur un peu au-dessus de 30%, les travaillistes et les libéraux chacun autour de 20% et le parti de Farage vers 15%. Vu le système électoral, ce ne sont pas là des écarts qui assurent une large majorité à BoJo. Or c’est bien d’une majorité renforcée dont il a besoin, pour faire passer comme un accord entièrement nouveau, et de ce fait acceptable par son parti, les quelques ajustements cosmétiques qu’il pourrait peut-être arracher à l’UE.

Les paramètres politiques sont vraiment trop nombreux et mouvants pour qu’on se lance sérieusement dans l’estimation de la probabilité du “no-deal”. Dans sa campagne pour le leadership du parti conservateur, fin juin, BoJo l’avait placée très bas, à 0.0001% (un sur un million). Il lui fallait alors affirmer sa quasi-certitude de voir l’UE renoncer au backstop une fois qu’il aurait pris les choses en main. Depuis lors, l’UE n’a pas bougé d’un pouce sur le sujet. La faiblesse de la livre juste après la nomination de Johnson au poste de PM fin juillet montre que les marchés sont moins rassurés.

 

Sources : Thomson Reuters, ODDO BHF Securities

 


1. On renvoie aux notes que nous avons consacrées au Brexit à l’époque : “No-deal Brexit – Impacts économiques et sectoriels” (14 février 2019, étude réalisée avec le bureau des analystes), “Brexit saga, épisode 953” (18 mars 2019), “Brexit Roulette” (25 mars 2019).
2. L’accord de sortie incluant le protocole irlandais a été rejeté par 230 voix le 15 janvier, par 149 voix le 12 mars, par 58 voix le 29 mars.
3. Ces derniers jours, la presse britannique a révélé de nouveaux détails de l’opération “Yellowhammer”, qui est le nom de code des préparatifs au scénario de “no-deal Brexit”. Contrairement à certaines déclarations officielles, il est dit que cela risque de provoquer des congestions (ports, douanes) et des pénuries (médicaments, produits frais, essence), ainsi que des blocages de routes, éventuellement violents, sur l’ancienne frontière nord-irlandaise.